核心提示：鄧州市“四議兩公開(kāi)”工作法何以讓習近平總書(shū)記多次過(guò)問(wèn)?并6次被寫(xiě)入中央一號文件進(jìn)行全國推廣?因為它意味著(zhù)對農村基層治理機制建設的覺(jué)醒，有著(zhù)非常重要的現實(shí)與政治意義。當然，它也要隨著(zhù)形勢變化不斷創(chuàng )新、完善。

歷史回望：鄧州最醒目名片

鄧州市位于河南省西南部，是南水北調中線(xiàn)工程渠首市、全球華裔“鄧姓”發(fā)源地、醫圣張仲景故里、《岳陽(yáng)樓記》誕生地、老一輩無(wú)產(chǎn)階級革命家習仲勛的祖籍地。源于鄧州的“四議兩公開(kāi)”工作法，得到了習近平、胡錦濤、劉云山、李源潮等中央領(lǐng)導同志的充分肯定，先后六次被寫(xiě)入中央一號文件。2021年5月13日，習近平總書(shū)記視察南陽(yáng)指出，要發(fā)揮好基層黨組織的作用和黨員干部的作用，落實(shí)好“四議兩公開(kāi)”，完善村級治理，團結帶領(lǐng)群眾向著(zhù)共同富裕目標穩步前行。“四議兩公開(kāi)”工作法已經(jīng)成為鄧州市最醒目的名片。

“四議兩公開(kāi)”工作法原名叫“4+2”工作法。什么是“4+2”?即所有村級重大事項必須在村黨組織的領(lǐng)導下，按照“四議”、“兩公開(kāi)”的程序決策實(shí)施。“四議”是黨支部會(huì )提議、“兩委”會(huì )商議、黨員大會(huì )審議、村民代表會(huì )議或村民會(huì )議決議;“兩公開(kāi)”是決議公開(kāi)、實(shí)施結果公開(kāi)。為方便記憶，稱(chēng)為“4+2”工作法。

這一工作法的產(chǎn)生還得從縣委書(shū)記的“三問(wèn)”說(shuō)起：為什么交通工具先進(jìn)了，干部與群眾的距離卻遠了?為什么基層干部文化素質(zhì)提高了，做群眾工作的方法卻少了?為什么群眾生活水平提高了，對基層干部的意見(jiàn)反而增多了?2005年，鄧州市578個(gè)村黨組織中，“后進(jìn)村”37個(gè)，工作勉強運轉村76個(gè)。黨員干部的威信降低，黨組織的凝聚力、戰斗力被削弱，核心地位被弱化。如何從基層把人心穩定下來(lái)?鄧州市出臺了新的工作思路：將“改革發(fā)展穩定”的順序，調整為“穩定、改革、發(fā)展”;同時(shí)探索新方法保障群眾知情權、參與權、監督權。這種背景下，“4+2”工作法產(chǎn)生了。“4+2”工作法給了群眾監督的權利、表達的權利、參與的權利，所以“人人起來(lái)負責”。2006年的統計顯示，“4+2”工作法運用僅僅一年，鄧州市農村信訪(fǎng)量下降74%，集體訪(fǎng)、越級訪(fǎng)下降95%，鄧州被評為河南省綜合治理先進(jìn)縣(市)。

2009年4月，習近平在河南調研期間，對“4+2”工作法作出重要批示，2009年8月25日，李源潮對“4+2”工作法做了專(zhuān)題調研，對名稱(chēng)作了科學(xué)界定：“四議兩公開(kāi)”工作法。隨后寫(xiě)進(jìn)2010年的中央一號文件，“4+2”工作法從此走向了全國。

“4+2”工作法簡(jiǎn)便可行，易于推廣運用，實(shí)踐效果突出，人民群眾滿(mǎn)意，黨的基層組織建設得到加強。“4+2”工作法將黨的領(lǐng)導機制、“兩委”協(xié)調機制、黨內基層民主機制和農村村民自治機制有機結合在一起，從而體現了黨的領(lǐng)導作用，理順了“兩委”協(xié)調作用，增強了農村黨員的黨員意識和榮譽(yù)感，發(fā)揮了人民群眾對公共事務(wù)決策的參與和監督作用。

現實(shí)困惑：深化拓展創(chuàng )新難

回首鄧州“四議兩公開(kāi)”工作法提出推行、深化完善這20年，“四議兩公開(kāi)”工作法在實(shí)踐中不斷創(chuàng )新、發(fā)展和完善，從而不斷煥發(fā)出蓬勃生機和活力。“四議兩公開(kāi)”在推廣實(shí)踐中不斷完善，實(shí)行了“三位一體”聯(lián)動(dòng)機制，即鄉、村、組三級各有職責，共同發(fā)揮作用，出現了“一提二審三通過(guò)”的“簡(jiǎn)化版”、“四議兩公開(kāi)”工作法線(xiàn)上運行新機制，建立了“四化雙評”服務(wù)平臺，網(wǎng)格化管理和“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”服務(wù)模式等。同時(shí)，不斷拓展應用領(lǐng)域，與鄉鎮、市直單位、城市社區的具體實(shí)際結合起來(lái)，與黨務(wù)政務(wù)公開(kāi)等結合起來(lái)，探索向機關(guān)事業(yè)單位、鄉鎮、城市社區延伸的有效形式，不斷健全和完善基層治理新體系。這一工作法在基層生根發(fā)芽、開(kāi)花結果，已成為基層治理的一張重要名片。

鄧州是發(fā)源地，知名度非常高，“四議兩公開(kāi)”已經(jīng)成了鄧州的代名詞，但在實(shí)踐中面臨著(zhù)深化拓展創(chuàng )新難。

原因在哪里呢?由于受到歷史原因、經(jīng)濟條件、黨員干部自身素質(zhì)的限制，一是有的基層干部不愿用、不敢用、不會(huì )用;二是有的該議不議、不該議亂議。個(gè)別村拿一些雞毛蒜皮的小事兒應付群眾，群眾逐漸產(chǎn)生了抵觸情緒和行為。好在，鄧州的決策者是清醒的，經(jīng)過(guò)調研后支招：第一，培養一個(gè)好支書(shū)，為深化工作法“鑄魂”。第二，建好村支兩委班子，為深化工作法“強筋”。第三，鍛造好黨員、村民代表兩支隊伍，為深化工作法“壯骨”。

鄧州市委書(shū)記鄧俊峰認為，當前鄧州“四議兩公開(kāi)”工作法面臨的問(wèn)題，集中表現為“三個(gè)難”：一是人口大量外流，會(huì )議組織難;二是農村新事務(wù)增多，黨員群眾對議題把握難;三是決策通過(guò)的事項，會(huì )因為少數人反對而執行難。面對這些問(wèn)題，鄧州的態(tài)度始終是實(shí)事求是、應改必改。一是堅持“于法周延、于事簡(jiǎn)便”，優(yōu)化程序、提高效率。二是堅持“專(zhuān)業(yè)人干專(zhuān)業(yè)事”，把關(guān)議題、輔助決策。三是堅持“全面發(fā)展協(xié)商民主”，融入群眾、依靠群眾。作為發(fā)源地，深化提升鄧州“四議兩公開(kāi)”工作法，鄧州責無(wú)旁貸，將持之以恒抓基層打基礎，使鄧州“四議兩公開(kāi)”工作法在譜寫(xiě)新時(shí)代中原更加出彩的絢麗篇章中發(fā)揮更大作用。

展望未來(lái)：新農村治理嬗變

“四議兩公開(kāi)”工作法意味著(zhù)對農村基層治理機制建設的覺(jué)醒，有著(zhù)非常重要的現實(shí)與政治意義。新形勢下，它也要隨著(zhù)形勢變化不斷創(chuàng )新完善。關(guān)鍵是用新理念引領(lǐng)新發(fā)展，用治理和法治理念開(kāi)創(chuàng )新局面。

新時(shí)代呼喚“兩個(gè)轉變”

一是從“管理”到“治理”。“管理”存在著(zhù)主體與客體的界分，即管理者與被管理者。當代公共管理變革的一個(gè)重要理念和價(jià)值取向，即以“治理”消除這種主體與客體的區別。“治理”往往指“協(xié)同治理”，強調社會(huì )多元主體的共同管理。在這種模式下，盡管政府依然是社會(huì )公共管理功能和責任的承擔者，但是由于政府、社會(huì )組織、個(gè)人等不同行為主體間形成了一種有機合作關(guān)系，從而讓更多行為主體以“管理者”的身份出現，關(guān)心公共利益，承擔公共責任。新時(shí)代以來(lái)，以習近平同志為核心的黨中央不斷推進(jìn)基層治理的理論創(chuàng )新、實(shí)踐創(chuàng )新和制度創(chuàng )新。2013年，黨的十八屆三中全會(huì )首次提出“創(chuàng )新社會(huì )治理體制”，實(shí)現了從社會(huì )管理到社會(huì )治理的重要轉變。治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。2019年，黨的十九屆四中全會(huì )提出“構建基層社會(huì )治理新格局”，進(jìn)一步深化了我們黨對基層治理的規律性認識。2020年，黨的十九屆五中全會(huì )將“社會(huì )治理特別是基層治理水平明顯提高”列入“十四五”時(shí)期我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展主要目標，要求完善社會(huì )治理體系，推動(dòng)社會(huì )治理重心向基層下移。2021年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見(jiàn)》，強調基層治理是國家治理的基石，統籌推進(jìn)鄉鎮(街道)和城鄉社區治理，是實(shí)現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。

“四議兩公開(kāi)”作為已經(jīng)成熟定型的工作方法，是基層治理現代化的重要組成部分。它既體現了民主、協(xié)商、公開(kāi)、透明等現代治理價(jià)值，也在基層治理中切實(shí)實(shí)現了黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國的有機統一。“四議兩公開(kāi)”工作法的程序雖然是為村級治理量身定做的，它所蘊涵的“加強黨的領(lǐng)導”、“充分發(fā)揚民主”、“公開(kāi)公正透明”、“依照程序決策”等先進(jìn)的基層社會(huì )治理理念，對于經(jīng)濟、政治、社會(huì )等不同領(lǐng)域，都是寶貴的財富。

二是從“法制”到“法治”。著(zhù)名法學(xué)家郭道暉認為,法治和法制，英文里很好分，法治是Rule of law，法制是Legal System。這兩個(gè)詞代表的價(jià)值觀(guān)也不一樣。“制”是立刀旁，按我們中國的說(shuō)法，法制就是刀把子。“治”是水旁，水則代表人民，水可載舟，也可覆舟，人民是治理的主體，權力是歸于人民的。黨的十八大以來(lái)，以習近平同志為核心的黨中央從堅持和發(fā)展中國特色社會(huì )主義的全局和戰略高度定位法治、布局法治、厲行法治，創(chuàng )造性提出了關(guān)于全面依法治國的一系列新理念新思想新戰略，形成了習近平法治思想。習近平法治思想內涵豐富、論述深刻、邏輯嚴密、系統完備，是馬克思主義法治理論中國化的最新成果，是中國特色社會(huì )主義法治理論的重大創(chuàng )新發(fā)展，是新時(shí)代全面依法治國的根本遵循和行動(dòng)指南。

新時(shí)代“四議兩公開(kāi)”的發(fā)展必須始終根植中國基層法治實(shí)踐，“四議兩公開(kāi)”從最基層法治實(shí)踐做起，堅持人民是治理的主體，人民更是權力的主體，要求人人起來(lái)負責。在廣大農村，修建衛生室、村村通、戶(hù)戶(hù)通道路等公益事業(yè)，都是村民自己議自己定的。而在實(shí)踐中，村干部學(xué)會(huì )了講法規、講程序、講協(xié)商，學(xué)會(huì )了尊重民意、遵守法律法規。農民群眾增強了參與意識、監督意識、責任意識、法治意識。

“兩個(gè)結合”綻放的基層民主之花

“四議兩公開(kāi)”工作法之所以受到高層重視和肯定，因為它的魂脈是馬克思主義民主觀(guān)、根脈是中國傳統民本思想，“四議兩公開(kāi)”工作法是鄧州市干部群眾自覺(jué)將馬克思主義民主觀(guān)與地方具體實(shí)際相結合的產(chǎn)物，是“兩個(gè)結合”綻放的基層民主之花。“四議兩公開(kāi)”工作法根植于中華優(yōu)秀傳統文化沃土，產(chǎn)生于中國共產(chǎn)黨民主政治建設的基層實(shí)踐，是對中華傳統基層治理思想的創(chuàng )造性轉化和創(chuàng )新性發(fā)展，是符合中國國情的農村基層治理機制。

“四議兩公開(kāi)”工作法是對中華傳統基層治理思想的創(chuàng )造性轉化和創(chuàng )新性發(fā)展。中國歷代基層治理史，是當今鄉村治理的本源和血脈。中國古代基層治理有其自身悠久的歷史傳統，形成了一套行之有效、頗具特色的治理體系和治理機制，以小規模政府、較低的成本實(shí)現對基層社會(huì )的有效治理之目的，凝聚著(zhù)古代基層治理的智慧。治理成本的現實(shí)邏輯促成了歷代基層治理理念與實(shí)踐的變革，“皇權不下縣”的命題，真切反映中國幾千年來(lái)基層治理的復雜實(shí)態(tài)，由此形成多層次的縣域治理結構體系。從中國的歷史實(shí)際來(lái)看，我國的村民自治改革須立足于中國的歷史土壤，不能照搬西方地方自治模式，也不能簡(jiǎn)單以西方觀(guān)念和標準來(lái)衡量中國鄉村自治，更不能貶低我們20多年來(lái)村民自治所取得的偉大成就，中國村民自治必須走中國特色村民自治之路。

“四議兩公開(kāi)”工作法是符合中國國情的農村基層治理機制。我們黨成立以來(lái)，一直重視黨對農村工作的領(lǐng)導。概括地講，我們黨對農村的領(lǐng)導遵循一條主線(xiàn)，堅持三大原則。這條主線(xiàn)是物質(zhì)上保障農民的現實(shí)利益，政治上保障農民的民主權利。三大原則是堅持黨的領(lǐng)導，發(fā)揮村黨支部戰斗堡壘作用，堅持農民當家做主，發(fā)揮村委會(huì )自治作用，堅持依法辦事，從程序和實(shí)體上予以保證。改革開(kāi)放以來(lái)，我們黨又提出構建黨領(lǐng)導下充滿(mǎn)活力的鄉村治理新機制。習近平總書(shū)記指出，要發(fā)展基層民主，堅持和完善基層群眾自治制度，健全基層黨組織領(lǐng)導的基層群眾自治機制。從本質(zhì)上看，“四議兩公開(kāi)”工作法的實(shí)質(zhì)是“黨支部領(lǐng)導村民自治”，既保證黨的領(lǐng)導，又推進(jìn)基層公眾參與，保障村民民主自治權利;從體制機制看，“四議兩公開(kāi)”工作法通過(guò)村支部提議、村兩委商議、黨員審議、村民代表決議、決議結果公開(kāi)、執行結果公開(kāi)，把決策權、執行權、監督權置于陽(yáng)光下運行，實(shí)現了對權力的制約與監督，使三者有機融合、一體推進(jìn)。“四議兩公開(kāi)”工作法的精髓是——在農村基層真正實(shí)現了堅持黨的領(lǐng)導、人民當家做主、依法辦事的有機統一。

習近平總書(shū)記強調，凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，通過(guò)各種方式、在各個(gè)層級、各個(gè)方面同群眾進(jìn)行協(xié)商。“四議兩公開(kāi)”工作法的高明之處在于把村黨支部、村委會(huì )、以及村婦委會(huì )、村共青團、村民兵連、村經(jīng)濟組織和社會(huì )組織等各類(lèi)組織統一在村黨組織領(lǐng)導下，把農村各個(gè)層面的精英融合到一起，在保障其知情權、參與權、決策權、監督權的基礎上，充分發(fā)揮各方面的積極性主動(dòng)性創(chuàng )造性。“四議兩公開(kāi)”工作法通過(guò)提議、商議、審議、決議四個(gè)步驟，將決策民主具體化，將協(xié)商民主程序化，把村級重大事務(wù)決策及監督，納入程序化軌道，是落實(shí)協(xié)商民主的一種決策程序;讓黨支部意圖、“兩委”會(huì )意見(jiàn)和黨員意志、村民意志得到充分表達、充分交流、充分尊重、充分體現，妥善處理了黨組織與群眾自治組織的關(guān)系、黨員大會(huì )與村民代表會(huì )議或村民會(huì )議的關(guān)系、村干部與村民群眾的關(guān)系，是推進(jìn)基層群眾自治的一種成功實(shí)踐。

“四議兩公開(kāi)”工作法是我國基層社會(huì )治理的一面旗幟、“中國之治”的一張名片。新時(shí)代新征程，進(jìn)一步深化和發(fā)展“四議兩公開(kāi)”工作法的歷史任務(wù)已經(jīng)落到了我們的肩上。我們責無(wú)旁貸，我們應當持續探索和思考：過(guò)去“四議兩公開(kāi)”工作法為什么能夠成功、未來(lái)我們怎樣才能繼續發(fā)展“四議兩公開(kāi)”工作法?